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| 国有资产在交易中如何定价？强制性资产评估能否解决国有资产无“人”定价的难题？本文讨论的是：法律为保护国家所有权的安全而设计了强制性资产评估制度，以及设置各种审批权，层层把关，但为什么实际效果却与初衷相左？ 第一节，探讨国家所有权需要强制性资产评估的理由；第二节，勾勒出围绕强制性资产评估的各种审批权；第三节，分析审批权背后的部门权力割据和争斗；第四节，揭示审批权所蕴涵的商业利益以及由此产生的权力滥用；第五节，分析强制性资产评估无法实现预期目标的原因，指出：资产评估主管部门审批权的滥用和失控实乃虚假评估泛滥的真正根源。 第一节 为什么需要强制性资产评估 在什么情况下，交易双方需要请第三方为交易标的定价？ 在自由交易的情形下，商议价格无疑是交易双方的权利。是否需要请第三方提供一个参考价格，以及是否采纳第三方提供的参考价格，完全应由交易双方自主决定。对交易当事人而言，没有人能够代替他们定价，他们也不会允许第三方插手定价过程。因为，第三方不承担该笔交易的风险。所以对上面问题的回答是，如果最终承担全部交易风险的人能够参加定价，那么，无论在什么情况下都没有必要由第三方代替他们制定交易价格。 在这个意义上，资产评估虽然名为“定价”，但它不可能代替交易双方制定价格，而只能为交易双方提供参考价格。是否进行资产评估和是否参考评估价仍然是交易双方的固有权利。 然而，国有资产有所不同。涉及国有资产的产权交易，所有者（全民）一概无法参加具体的定价过程，而国有资产的实际控制者又不可能承担交易的全部风险，因此，所有者肯定不会将定价权完全交给实际控制者。国家监督国有资产交易的价格是否合理公允，必须有一个参考价。这就需要有一个“中介机构”来提供公允的资产评估价格。同样道理，所有者也不可能针对每一项具体交易决定是否进行资产评估。因此，最省事的办法是规定国有资产交易一律进行资产评估。强制性资产评估实际上是国家试图监控国有资产实际控制者定价行为的一种手段，体现了国家所有权对国有资产的控制企图。 在个人所有权场合，无论个人所有者亲自还是委托代理人谈判定价，是否通过资产评估寻求一个参考价，个人所有者会视具体情况自主决定，根本无须法律强制。当然，这里也会存在委托代理问题。譬如，上市公司与其控制股东之间进行关联交易，公司小股东无法参与或影响定价过程。但是，法律没有必要为保护小股东而强制规定关联交易必须进行资产评估。只要小股东能够方便地获得关于定价过程的信息（包括定价是否经无利害关系人批准、相关市场价格以及资产评估价格的信息），以及方便地转让股票，小股东就能够视具体情势，防避风险。国家所有权无法作到的恰恰就是，由所有者视每笔交易的具体情况自主决定是否进行资产评估。因此，强制规定国有资产交易一律进行资产评估具有法律上的合理性，因为这看起来是一种能够节约监管费用的捷径。 国务院于1991年颁布的“国有资产评估管理办法”规定，以下国有资产交易必须进行资产评估：（1）资产拍卖、转让；（2）企业兼并、出售、联营、股份经营；（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（4）企业清算；等（第3条）。2001年财政部“国有资产评估管理若干问题的规定”修订了强制资产评估的事由，规定国有资产占有单位发生以下情形时须进行资产评估：（1）改组为有限公司或股份公司；（2）以非货币资产对外投资；（3）合并、分立、清算；（4）资产转让、置换、拍卖；（5）资产租赁给非国有单位；（6）确定涉讼资产价值；等（第3条）。 为了保证评估机构和其评估结果的可靠性，评估机构的资格认定、评估结果的审查同样被纳入国家监管的范围。国务院“国有资产评估管理办法”（1991）规定，可委托的评估机构必须是持有省级以上政府主管部门颁发的“国有资产评估资格证书”的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司（第9条）。其次，进行国有资产评估的单位在经本单位主管部门审查同意后，须向同级国有资产管理行政主管部门“申请立项”，批准后方可进行资产评估（第12～16条）。再次，评估结果还须经资产所在单位主管部门审查同意、报国有资产管理行政主管部门“验证确认”后，才发生法律效力（第18～21条）。这一系列审查批准程序的目的是，监督国有资产实际控制者的委托评估行为，以免造成“国有资产流失”。层层设置的审批程序表明，国家力图做一个认真的、负责任的所有者代表。 当然，国家的监控方法总归是有限的，不外乎“审批”、“审核”、“核准”、“审查”等等，无论使用什么名词，总之是要经过主管部门的“许可”。由此，围绕国有资产评估产生了一个庞大而复杂的审批权体系。 第二节 围绕国有资产评估的审批权体系 首先是执照审批权，即颁发执照的权力。该审批权包含两个方面，一是审批从业人员的执照，[1] 二是审批评估机构的执照。[2] 执照审批权是一项可以无限细分的权力，因为每一个主管部门都可能规定其主管范围内的资产评估执照由其审批颁发。例如，土地管理部门、建设管理部门分别规定本部门主管“土地估价师” 和“房地产估价师”的执照审批权，工商管理部门主张商标评估执照颁发权，专利管理部门主张专利评估执照审批权，等等，不一而足。 每一个主管部门的执照审批权都会包括或自然派生出以下权力： 1. 组织从业资格考试。“注册资产评估师”的资格考试由人事部和财政部门（国有资产管理部门）、中国注册会计师协会组织；[3]“房地产估价师”的全国统一资格考试由建设部和人事部门组织；“土地估价师”资格考试现由国土资源部和中国土地估价师协会组织。[4] 无论哪种资格考试都附带着由组织者编写教材、考试辅导书籍和组织考前辅导班的专有权，这当然是绝大多数应考人员必须消费的项目。[5] 2. 组织从业人员培训。执业人员的执照通常有一个有效期限（例如三年），期满后要继续执业者必须申请“再次注册”，条件之一是经过业务培训。[6] 根据国家国有资产管理局1993年的规定，一定比例的评估人员经省以上国有资产管理行政主管部门认可的专业培训，是评估机构申请资产评估执照的必要条件。[7] 国家国有资产管理局和中国证监会规定，取得证券业务资产评估许可证的评估机构，其专业人员每年必须接受不少于一周的专业培训。[8] 1998年建设部规定，房地产估价师注册有效期满，办理执照续期的必备条件是，申请人在注册有效期内参加中国房地产估价师学会或者其指定机构组织的业务培训，达到“继续教育标准”。[9] 3. 对评估机构的年检。例如，国家国有资产管理局规定，国家和地方国有资产管理局分别对其颁发执照的机构进行年检，国家国有资产管理局对各地检查情况进行抽查，年检合格的方可继续从事资产评估业务。[10] 其次是评估立项审批权。占有国有资产的单位，在发生法定情形须进行资产评估时，首先应当申报资产评估立项。立项申请书应经该单位主管部门签署意见后，报国有资产管理行政主管部门。国资部门批准立项的“通知书”是资产占有单位委托资产评估机构开始评估的前提条件。 再次是评估结果确认权。国有资产占有单位收到资产评估报告书后，须提出“资产评估结果确认申请报告”，连同评估报告书及有关资料，经上级主管部门签署意见后，报批准立项的国有资产管理行政主管部门确认。国有资产管理行政主管部门从形式（例如资产评估机构是否有评估资格、评估过程是否合法）和实质内容（例如评估方法是否科学、评估价值是否合理）两个方面审核验证资产评估报告。符合要求的，由负责审批的国有资产管理行政主管部门下达“确认通知书”；不符合要求的，分别情况做出“修改、重评或不予确认”的决定。未经行政“确认”的资产评估显然是没有法律效力的；经确认的“资产评估价值”是国有资产经营和产权变动的底价或作价的依据。[11] 尽管主管部门对评估结果的“确认”属于实质性审查，但主管部门从不认为本部门应对不实评估承担法律责任。例如，国家国资局明文规定，资产评估机构应对其评估结果的客观、公正、真实性承担法律责任。[12] 最后是监察处罚权。主管某系统内国有资产评估的国家机关，有权监督国有资产占有单位的资产评估行为，认为不符合评估规则的可宣布评估无效；对违反规则的评估机构有警告、没收违法收入、罚款和吊销执照等处罚权；对主管资产评估的国家机关工作人员的渎职行为有行政处分权。[13] 监察处罚权是保障其他审批权的法律强制力的有力武器。 2001 年2月国土资源部宣布取消土地估价结果确认制度。[14] 同年12月，财政部宣布取消政府部门对国有资产评估的立项和确认审批制度，实行核准制和备案制，并强调，评估报告的法律责任应由签字的注册资产评估师及所在评估机构共同承担。[15] 主管部门放弃审批权固然与国务院倡导的减少审批事项，强化监督管理的时尚有关，但本文作者认为，更重要的原因应该是评估资格审批部门已经意识到虚假资产评估可能给他们带来始料不及的法律风险。实际上，早在1998 年，财政部就着手将确认程序由实质审查向形式审查转变，以减少主管部门的法律责任。[16] 同时，财政部明确规定了资产评估委托方、评估机构和注册资产评估师的法律责任，惟独没有规定确认机关的法律责任。[17] 可见，由实质审查向形式审查的转变，主要目的是避免承担法律责任。当前，虚假资产评估的丑闻越来越多地被揭露出来，越来越受到公众的关注和谴责，有关国家机关对虚假资产评估的查处也越来越严格。[18] 尽管国资管理部门的规章将不实资产评估的法律责任完全施加于资产评估机构，但是，经国资管理部门“立项”审批和实质审查（“确认”）的资产评估报告仍然出现虚假问题，实在是于理不通。况且， “国有资产评估管理办法施行细则”仅仅是部门规章而已，未必能使国资管理部门豁免法律责任。所以，摆脱法律风险的最好办法就是放弃哪些容易招致法律责任的审批权。 上述审批权体系组成了一个非常严密的监控网络，目的是确保资产评估结果的公正和客观，从而防止国有资产流失。但是，无论这个体系多么严密，无论主管部门是否进行实质审查，一个基本的事实仍然是：审批权的运行很大程度上影响着国有资产的交易价格，但行使审批权的任何一个个人都无须对国有资产交易承担最终风险。 第三节 审批权的争夺与瓜分 权力意味着什么？我们很难一般性地回答这个问题。但权力总是人们奋力追逐和争夺的目标，却是众所周知的事实。主管资产评估意味着掌握上述种种审批权。如果主管官员富有想象力，审批权当然还会更多更大。事实的确如此。审批权似乎天生具有“一生二，二生三”的无限增生能力。关于国有资产评估的审批权就在不同的主管部门扎根蔓延，构成了一个个牢固的制度壁垒。不仅如此，产生自国有资产评估的审批权很快就把权力触角伸到国有资产管理体制之外，由一种单纯的对国有资产的控制权演化为覆盖整个经济生活的一般性管制权。[19] 据统计，自1993年以来，已有十四个部门以本部门、本专业的特殊性为由，制定部门规章，各自搞一套相对独立的评估方法。[20] 譬如，国有资产管理部门、土地管理部门、城市建设管理部门、科学技术部门、林业部门、农业部门等多个部门，都各自为政，努力确立和扩张以本部门为中心的审批权。1993年，国家国有资产管理局的一则“紧急通知”指出：1992年以来一些部门和地方违反国务院“国有资产评估管理办法”的规定，自行制定资产评估管理办法，擅自审批资产评估执照，以行业或系统划分，层层设置评估机构，自行确认资产评估结果；许多国有资产占有单位在产权变动时，违反国务院“国有资产评估管理办法”，不依法进行评估，评估结果也不经国有资产管理部门确认。[21] 但是，谁也无法控制这个局面。资产评估审批权引发了部门之间的割据和争斗： 1. 国有资产的评估 国有资产评估由国有资产管理部门主管。强制性资产评估培育和滋养了“资产评估”这样一个行业以及这个行业的监管者。“国有资产”的含义笼统而宽泛，动产、不动产，有形资产、无形资产，都可能是国有资产。这就为日后国有资产管理部门与其他主管部门争夺评估主管权（审批权）埋下伏笔。1998年，原国有资产管理局在机构改革中被撤并，其审批权由财政部接管。 2. 土地使用权的价格评估 土地使用权的价格由什么机构评估？由哪个部门主管执照颁发和结果确认？ 关于谁评估的问题，国家土地管理局和国家体改委于1992年7月9日联合发文规定，改组或新设股份制企业时，土地使用权的价格由县级以上人民政府的土地管理部门组织评估，报县级以上人民政府审核批准后，可以作为核定的土地资产金额。[22] 然而，同年7月18日，国家国有资产管理局发布的“国有资产评估管理办法实行细则”第21条却规定：国有土地使用权价值的评估和国有房产价值的评估，都应纳入国务院“国有资产评估管理办法”的管理范围。也就是说，从事国有土地使用权和国有房产价值评估的评估机构，其执照的审批以及评估的立项和确认均须由国有资产管理部门而不是土地管理部门主管。[23] 1994 年5月23日，国家土地管理局对国家国资局的上述规定作出反应。国家土地管理局指出：国务院“国有资产评估管理办法”第5条和第37条分别规定，“全国或特定行业的国有资产评估，由国务院决定”，“有关自然资源有偿使用、开采的评估办法，由国务院另行规定”。土地属于资源性资产，故不属于“国有资产评估管理办法”所规范的对象。国家国资局颁发的“国有资产评估管理办法实施细则”第21条的规定属于部门规定，不能作为土地资产评估管理的法律依据，更不能据此否定国家土地管理局制订的有关规章。国家土地管理局的法律依据是：国务院批准的国家土地管理局“三定”方案，要求土地管理部门“会同有关部门进行土地估价工作，制订土地定级估价标准”；“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”规定，“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”；国家国有资产管理局与国家土地管理局联合下发的“关于国有资产产权登记中有关土地产权登记工作的通知”中也明确规定，“土地管理部门应加快地籍调查，土地估价、登记工作。”国家土地管理局的结论是，土地管理部门是土地资产评估的主管部门，土地估价机构资格认证和涉及政府行为的土地资产评估立项、成果确认须由土地管理部门负责。[24] 同年12月3日，国家土地管理局联合国家体改委颁布“股份有限公司土地使用权管理暂行规定”，以更高级别的规范文件维护自己的审批权。其中规定，改建或新设公司时，国有土地使用权的地价评估结果经县级或市级人民政府土地管理部门初审后，按以下程序报批确认：由国务院授权部门批准设立的公司，地价评估结果向国家土地管理局申请确认；由省级人民政府批准设立的公司，地价评估结果向省级人民政府土地管理部门申请确认（第3、6条）。 此举迅即引来国家国资局的反击。1995年1月29日，国家国有资产管理局发文严正指出：迄今为止，在全国人民代表大会、国务院制定的所有法律法规文件中，从未授权土地管理部门负责国有企业土地使用权转让、作价出资和入股、出租时的资产评估管理工作。土地管理部门以及其他部门和地方制定的与国务院“国有资产评估管理办法”精神相违背的政策规定均无法律效力。国有资产占有单位设立股份有限公司、有限责任公司、中外合资合作企业，进行企业兼并、清算，以及将资产作价入股或出资、转让等，都必须聘请由国有资产管理行政主管部门授予资格的资产评估机构对所涉及的全部资产进行评估；……必须由具有前述资格的资产评估机构的在册人员具体负责评估土地使用权、房屋建筑物、机器设备等每一类资产；必须由国有资产管理行政主管部门办理资产评估立项和评估结果的确认，包括土地使用权在内的企业资产的评估结果，经国有资产管理行政主管部门确认后，作为资产定价的依据。凡不符合规定的资产评估一律无效。[25] 同年12月29日，国家土地管理局又针锋相对地回击道：做好地价管理与土地估价工作是土地管理部门的法定职能。国务院批准的“三定”方案中规定国家土地管理局“主管全国土地的调查、统计、定级、登记、发证工作。会同有关部门进行土地估价工作。制订土地定级、估价标准”。改建或新设为股份有限公司或有限责任公司的地价评估和确认，应按国家土地管理局、国家体改委颁布的“股份有限公司土地使用权管理暂行规定”（1994）要求，由国家土地管理局备案认证的Ａ级土地估价机构进行评估，在申请估 |
