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| （一）政企不分，司法职能与行政职能不分，地方保护主义严重。在我国现阶段社会保障体制不健全的情况下，企业<一旦破产，国家不会直接出钱安置职工，而地方政府却要负责职工的安置、分流、培训，所以，怎样减少这方面的压力是地方政府首先要考虑的问题，这也是宁可损害别人利益，也要保一方平安这一狭隘地方保护主义的思想根源。我国有着较长期的政企不分的历史，政企不分使现行破产法带有较为浓厚的行政色彩，在破产程序中设置了一些不应有的政府职权，企业破产变相为地道的政府行为，法院处于被动从属的地位。因为企业破产涉及到职工安置、社会稳定等问题，企业破产从立案到清算终结，从实体处理到程序进行，基本上取决于政府，法院没有完整主动的审判权。在我国大量的国有企业破产的决定实际上是企业与一系列行政管理部门协调与权衡的结果。在破产程序开始后，法院在破产案件处理中也要受到行政性因素的影响，最为明显的例子是法院对行政文件的适用。根据最高人民法院的通知，我国被列入“企业优化资本结构”计划的111个城市的法院在审理案件时，必须适用国务院文件的特别规定。当前在我国，有的地方政府简单地将破产当作解决债务问题的主要手段，一哄而上搞破产。有的地方甚至将它作为一条搞活企业、搞好地方经济的经验来推广。在企业破产时，将企业职工的工资、福利、安置费等列入第一顺序优先受偿，债权人的债权往往被悬空。这样做，最终不是破债务人的产，而是破债权人的产，破银行的产，损害的是国家的整体利益。 （二）破产法不够健全、破产制度亟待完善 1、在破产申请方面，尽管破产法也规定了债权人可以申请宣告债务人破产，但缺乏实现这种权利的机制，实践中可操作性差，债权人很难真正实现这一权利。债务人的生产经营状况、盈亏状况一般处于保密状况，是否严重亏损，债权人一般不得而知，从而无法及时申请债务人破产，而等进入破产程序，往往已是债务人财产所剩无几，或已被转移殆尽时，债权人的损失已难以挽回。 2、担保权益难以保障。担保权益难于实现主要表现在以下两个方面：一是国家文件对职工安置费和担保权益实现的清偿顺位的规定。1996年国务院492号文件规定：已被抵押的国有土地使用权仍可以用于支付企业职工下岗安置费。而对于大多数国有企业来说土地使用权上设定的担保权益是他们唯一可以实现权益。土地使用权变现后在支付了职工安置费后往往所剩无几。因此，这一规定常常使有担保的债权人沦为事实上的无担保债权人。二是大量担保权被认定为无效。由于地方保护主义的存在，债务人所在地法院也倾向于认定担保权无效。同时，仍是由于地方保护主义，法院也不愿执行担保权益。 3、在财产清算方面，由于法律规定的清算组成员中没有债权人代表，而且清算工作与清算组成员所在部门利益没什么联系，因而许多成员对债权人的利益并不关心。甚至一些清算组成员（如企业主管部门）对破产企业、部门、地方利益考虑甚多，在清理、估价、财产处理等方面难以公平、公正，债权人的利益很难得到应有的保障。 4、债权人会议权利过弱，债权人之间权利不平等。我国《破产法》对债权人会议的权利仅规定了三项：审查和确认债权；通过和解协议草案；通过破产财产的处理和分配方案。破产财产实质上是债权人的财产，对于破产财产的实体权利的处理，只有债权人才有权决定。债权人会议作为表但债权人集体意志的机构，应在破产程序中拥有更大的权利，如对清算组行为的检查和起诉权。然而在实践中，债权人会议权利过弱，债权人之间的不平等现象大量存在，主要体现在：大小债权人不平等，大债权人如银行可以利用手中的核呆指标与地方政府作交换，来确保债权的清偿；本地和外地债权人不平等，法院往往更倾向于保护本地债权人的利益；中央和地方债权人不平等。这些或明或暗的不平等现象的存在，使部分债权人的利益更容易受到损害。 5、在破产财产分配方面，破产法规定了分配顺序，但有关标准不明确，给一些人侵害债权人利益提供了可乘之机。一些地方破产费用提取过高，清算组、评估机构等在破产清理中高收费、乱花费，大发“破产”财，有的企业的职工安置费数额、比例之大十分不合理，使可供分配的财产所剩无几，债权人损失严重。 6、破产法缺乏对破产违法行为的制裁措施。现行法律关于破产违法责任的规定弊端较多，除构成犯罪外，对破产企业的法定代表人和直接责任人员只给予行政处分的制裁显然太轻。同时，因为没有相应的经济责任，使债权人的损失得不到赔偿。现行法律关于破产违法的责任只有一些原则性的规定，难以解决破产案件中复杂的程序和实体问题。现行刑法对故意转移、隐匿财产的严重违法行为打击不力，这也是目前债务人逃债现象普遍存在的一个重要原因。 7、相关配套制度不健全，尚未形成规范、公平的产权交易、财产拍卖市场。破产财产的变卖、转让困难，秩序混乱，价格难以体现价值。尤其是对固定资产和土地的评估变卖，往往是由政府撮合成交，交易行为随意性大，往往是低价处理破产财产，变相抽逃资金。社会保障体系不健全，地方政府常常是从破产财产中额外拔出一部分来安置职工，实际上等于用债权人的钱负担了破产企业的职工安置。 （三）有法不依、执法不严，违法难究的现象比较严重。侵害债权人权益的现象，有许多是有关部门、企业肆意违反法律规定的行为所致，如《破产法》第37条规定：“清算组提出破产财产分配方案，经债权人会议讨论通过，报请人民法院裁定后执行。”而地方一些法院不经债权人会议讨论就直接裁定破产财产的分配方案，故意违背这一规定。现行《破产法》规定，企业破产案件由债务人所在地法院受理，一审即为终审，一律不得上诉，这也导致执法中的地方保护主义严重。一些地方法院为袒护本地人利益，而不惜损害国家银行和外地债权人的利益，对债权人行使权利设置重重障碍。由于缺乏有效监督，致使破产案件的处理存在严重的随意性和不公正现象，一些违法行为难以受到追究，法律起不到应有的惩戒、警示作用。 |
